慧康网关于如何调动发展主体的积极性 早报载专栏作家郑永年文章：新常态下如何推进改革
2015年05月12日
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郑永年专栏
近 来中国政策界又对中国是否会陷入中等收入陷阱的问题开展了讨论。这个问题实际上已经争论了多年，但在进入经济发展“新常态”之后不久的今天又提了出来，仍 然具有重大的意义，而争论背后的经济状况更不容忽视。主要原因在于去年以来，经济下行压力之大远远超出了预期。本来“新常态”就是要实现长期平稳的发展， 但现在看来，这并不容易实现。
争论的焦点在于新的增长点在哪里？而一个更为重要的问题强调得不多（如果不是被完全忽 视的话），那就是，谁是发展的主体？在很大程度上，寻找发展的主体，甚至要比界定增长点更为重要。目前，这场争论的经济学家往往过于注重界定增长点，例如 产权、投资、出口、技术创新等等那些能够促进经济继续增长的制度或者“潜力”。他们的讨论仅停留在理论“假设”层面，结果经常导致过分的乐观主义甚至是画 饼充饥。要把经济增长点（或者“潜力”）转化成为实际的经济增长，还是需要通过发展的主体，也就是经济发展的主角。就市场经济的本质来说，新的经济增长点 在哪里这个问题，可以由发展的主体本身来回答。政府除了规定哪些不能做之外，就由发展的主体自己来寻找增长点，哪里有发展空间，发展的主体最清楚，并非政 府或者经济学家所能规定的。
从这个角度来看，近来增长缺乏动力，与改革和发展过于“中央化”是有关联的。中共十八大 之后，对之前改革与发展缺乏顶层设计而产生的各种经济、社会和政治乱象的状况，进行了集权式改革。对像中国这样一个大国来说，集权式的改革顶层设计不仅必 须，也属必然。尤其是像法治那样的制度建设，必须自上而下地进行，否则很容易出现无政府状态。
不过，集权式的改革顶 层设计并不代表中央政府本身就是唯一的改革与发展主体。中央政府是改革与发展设计的主体，也是一些领域的改革主体，例如财政税收、金融货币政策等，但在更 多的改革领域，中央政府并非改革主体。在过去的三十多年里，中国主要有四个改革主体，即民营企业、国有企业、外资和地方政府。现在的问题在于，除了中央政 府，这四个老的主体出现了很多问题，严重缺乏发展动力。
民营企业在互联网和金融等少数领域比较活跃外，在其他领域并 没有显现发展势头。实际上，民营企业资本“向外走”的势头，要比其在内部增加投资的势头更为强劲。外资方面，尽管大规模撤资的现象并没有发生，但很多外资 企业在减少对华投资。地方政府和国有企业因为反腐败等原因，基本上处于不作为的状态。现在唯一的亮点在于“众创”这一新现象。不过，尽管“众创”能够比较 有效地提供一些就业机会，但对国家整体的产业升级和GDP的增加，不会产生有效的影响。或许，从长远来说，“众创”可以孵化一些高科技产业的产生和发展， 但远水救不了近火。
要应付目前经济下行的巨大压力，除了“众创”，还必须回头过去促发上述四个发展主体的积极性。在这些领域，中国是可以通过一些制度改革，来促发这些主体的发展能量。只有把这些主体的能动性发挥出来，才能够把发展的潜力转化成为实际的经济增长。
调动发展主体的积极性
第 一、要化解反腐败和改革动力之间的矛盾。反腐败会不会对经济发展产生影响？人们对这个问题现在有了共识，即从长远来看，反腐败非常有利于中国经济的可持续 发展；没有一个国家的经济发展可以建立在腐败之上。在深度腐败情况下，中国形成了各种经济寡头甚至政治寡头，或者通俗意义上的“既得利益集团”。在大面积 反腐败之后构造一个健全的制度基础，即法制和法治，才是中国可持续发展的基础。不过，从短期来看，反腐败对经济是有些成本的，人们可以称之为“整顿成 本”。问题在于，如何在推进反腐败的同时减少成本。这方面，改革的空间不少，至少可以从如下几个方面来说。
首先，反腐败要尽量减少对企业运作的负面影响。现在的情况是，一旦一个企业的老总出了问题，整个企业就会停止运作。不能简单把公司老总和公司等同起来。中国需要加强这方面的立法。发达国家在处理这个问题方面积累了很多经验，中国可以参考。
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年：新常态下如何推进改革
郑永年
2015年05月12日
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其 次，确立健全的政商关系。不当的政商关系是企业和政府官员腐败的一个最为重要的根源，不过，整治政商关系并不是说不要政商关系。中国所需要的是健康的政商 关系。政治人物依靠企业家来发展经济，而企业家需要政治人物来提供稳定的营商环境，两者之间必然会有关联。在西方民主国家，企业家有合法合理的管道来影响 政治，例如政治（选举）捐款、游说、压力集团、公开的政治参与等。亚洲的日本和“四小龙”，政府有效利用企业家群体，把自身从低度发展提升为发达经济体。 现在，这些经济体的政商关系也处于转型过程之中。中国政商之间的边界在哪里？这是需要研究的，可以向其他国家和地区学习。
再 次，要大量起用新人。反腐败不仅仅要惩治腐败者，更重要的是要起用清廉者或者不腐败的人。无论是企业还是政府的运作，领导团队至关重要。反腐败运动清除了 大量的腐败者，但在起用新人方面力度并不很大。往往起用的新人大都是那些不作为者，或者没有能力作为，或者不敢作为。这种情况严重影响着企业和政府的运 作。
第二个大领域就是要处理好法律和改革之间的矛盾。现在强调改革必须要有法律依据，这并没有错。不过，改革也往往意味着要冲破现有法律的规定，这就产生改革和现有法律之间的矛盾。这里，有几个方法可以使用。
其 一是要清理旧的法律，修改甚至废除不合时宜的法律，减少甚至解除这些不合理法律法规对改革的约束。中国因为一党长期执政，在立法方面，往往只做加法，即立 新法，而忽视减法，即修改旧法。任何法律的制定具有时代背景，时代变化，就要对法律进行修改或者废除。因为很长时间没有做这方面的工作，中国已经积累了大 量已经不合时代需要的法律和法规。尽管有关方面已经在推动这方面的工作，但还没有出现有形的结果。
其二是要加快分 权。自执政以来，无论习近平还是李克强，一直在强调和呼吁行政审批权的下放，但至今并没有很大的效应。尽管也有分权，但所分之权，“含金量”不高。今天， 大部分权力仍然在官僚机构手中。问题在于，官僚机构已经不作为。官僚本身没有使用权力，社会和企业也没有得到权力，这样就出现了权力闲置的现象。
其 三，法律要保护改革者。在大规模的反腐败运动中，在很多地方尤其是基层出现了强劲的“举报风”，就是大家互相揭发。举报很有效，但对建立法治负面冲击很 大。因此，对举报行为必须给予法律依据。如果对所有举报者，只有奖励而没有惩罚，就会演变成“文化大革命”期间的“互斗”情形，影响整个体制的运作。法律 必须规定举报需要有什么条件，举报者也要担负法律责任。如果恶意的举报者不能得到惩罚，他们便毫无责任感。在改革者不能得到保护的情况下，没有干部官员能 够有所作为。
节制民粹主义 加快吏治改革
第三个大领域就是要节制民粹主义，加 快吏治改革。民粹主义具有一定的功效，但要意识到其限度。任何社会，在穷人还占据人口大多数的时候，很多政策很容易倾向民粹主义。不过，民粹主义一旦占据 主导地位，发展就会受到严重制约。实际上，中央的政策需要得到人民的支持，但所有政策最终还是需要通过官僚体系执行下去的。这就需要进行一系列的吏治改 革。
其一，要改革工资制度，给官僚体系提供足够的物质刺激。人们经常质疑高薪养廉制度。高薪不一定能养廉，因为人的 贪婪是无限度的。但如果官员没有一定的薪资水平，腐败就成为必然。如果官员不能够有体面的生活，没有任何事物能够阻止权力寻租行为。中国官员大面积的腐败 所累计起来的钱，足够实现“高薪”了。如果实现不了合理的薪资水平，永远跳不出腐败的循环。工资制度方面，中国具有太多的改革空间。没有一个国家像中国那 样，其官员的基本工资远远少于其它收入；也没有一个国家像中国那样，其官员工资可以连续那么多年不提高。因为工资制度不合理而带来的腐败，所牺牲的不仅是 政权，也是全体人民。
其二，要区分腐败和改革上的一些失误。要容许改革的试错性质。如果规定不能犯任何错误，就等于 不容许任何改革。改革必然具有一定的风险，没有风险，哪有改革？1980年代和1990年代的改革能够有效推行下去，是因为当时的改革是可以试错的。在容 许改革者试错的情况下，改革者具有动机承担风险。今天的改革执行不下去，主要是因为不容许改革者犯任何错误。并且在反腐败的过程中，人们往往在犯错误和腐 败之间划等号。所以没有官员敢于承担任何风险，没有官员有改革动机。
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郑永年：新常态下如何推进改革
郑永年
2015年05月12日
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其 三，要努力把政务官和事务官区分开来。这方面，1980年代有过很好的讨论，但马上被政治化，不了了之。中国传统具有世界上最发达的官僚体系，但现在反而 失去了。政务官可以由政治人物来任命，以形成决策和政策执行的团队。政务官必须具有政策创新的能动性和执行力，而事务官也就是一般的公务员则是执行政务官 所制定的政策。可以考虑从社会、企业（无论是国有企业还是民意企业）、学校等直接提拔一批有作为、敢于作为的政务官。这方面已经开始（例如在环保领域）， 但远没有形成一种制度。（实际上，这种制度可以称之为“社会培养干部的制度”，不仅关乎于政策制定和执行，更关乎政权的合法性问题，需要另文讨论。）最近 中国高层强调要起用“改革促进派”人才，这是一个正确的方向。
不管怎样，今天的中国处于陷入“中等收入陷阱”的边 缘，发展仍然是要务，是硬道理。如果发展是可以持续的，所有存在的问题都是发展中的问题，但发展一旦出现重大问题，问题的性质就会变化。诚如习近平“四个 全面”论述所展示的，建设全面小康社会仍然是头等大事，深化改革和发展仍然任重道远。
作者是新加坡国立大学东亚所所长
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